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Le parquet européen dans les starting blocks

31 janvier 2018 Droit européen

ParquetEuropéen-Expertise-Article-Legitech.lu

Le règlement (UE) 2017/19391)Règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen, J.O.U.E., L 283 du 31.10.2017, pp. 1–71 (le Règlement) ; art. 4 du Règlement. institue le Parquet européen. Il aura pour mission de rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs et complices d’infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne. Présentation de ce nouvel organe et réflexions autour de son intégration au sein des Etats membres.

Dépasser le morcellement de l’espace pénal européen

L’idée s’est peu à peu frayé un chemin. Objet de réflexions multiples depuis de nombreuses années, la possibilité d’instituer un Parquet européen a été explicitement prévue par le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, dont l’article 86 prévoit la possibilité d’une coopération renforcée sur base de l’assentiment d’au moins neuf Etats membres. Face à l’absence d’accord unanime des 28 Etats membres, 20 d’entre eux ont accepté de prendre part à la mise en place du Parquet européen par la voie de la coopération renforcée2)A ce jour : Allemagne, l’Autriche, Belgique, Bulgarie, Chypre, Croatie, Espagne, Estonie, Finlande, France, Grèce, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Portugal, République tchèque, Roumanie, Slovaquie et Slovénie..

Le texte final du Règlement contient 120 articles. Ils définissent notamment les missions du Parquet européen, sa structure et son organisation, ses compétences, les règles relatives aux enquêtes et aux poursuites et celles liées à la protection des données.

Rechercher & poursuivre

Le Parquet européen sera compétent en matière d’infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne (UE) qui sont prévues par la directive (UE) 2017/13713)Directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal, J.O.U.E., L 198/29 du 28.07.2017. (Directive PIF) et le Règlement, et qui « ne font pas toujours suffisamment l’objet d’enquêtes et de poursuites par les autorités judiciaires pénales nationales »4)Considérant (3) du Règlement..

La Directive PIF vise à rapprocher les législations nationales des Etats membres en matière de fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union ; elle concerne essentiellement les infractions telles la corruption, le blanchiment ou le détournement de fonds (notamment de subventions européennes), ainsi que les infractions contre le système commun de la TVA – (y compris la fraude dite « carrousel ») dans la mesure toutefois où elles ont un lien avec le territoire de deux Etats membres au moins et que le préjudice estimé dépasse les 10 millions d’euros.

Le Parquet européen sera également compétent en ce qui concerne la participation à une organisation criminelle dont les activités criminelles consistent essentiellement à commettre les infractions visées par la Directive PIF, et à l’égard d’infractions pénales indissociablement liées à ces dernières.

Le Règlement prévoit ainsi un « système de compétences partagées »5)Considérant (13) du Règlement. entre les autorités nationales des Etats membres participant à la coopération renforcée (ci-après EM) et le Parquet européen. Ce dernier pourra exercer sa compétence soit de sa propre initiative, en ouvrant une enquête, soit en exerçant son droit d’évocation à l’égard d’une procédure ouverte au sein d’un EM.

Le champ de compétence du Parquet européen est donc à ce stade limité à des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE et revêtant une certaine envergure. En effet, si le préjudice lié à une possible infraction est estimé à moins de 10.000 EUR, l’exercice de la compétence du Parquet européen doit résulter de circonstances particulières – soit du fait que les répercussions du dossier à l’échelle de l’Union sont de nature à rendre nécessaire la conduite de l’enquête par l’organe européen, soit du fait que les personnes soupçonnées d’avoir commis l’infraction ont un statut particulier au sein de l’UE (par exemple s’il s’agit de fonctionnaires ou d’agents de l’Union)6)Art. 25 § 2 du Règlement.. En dehors de ces circonstances, les autorités nationales seront en principe compétentes.

Enquête et poursuites : le choix de la juridiction

Le Règlement prévoit des règles de rattachement, lorsqu’une enquête ou des poursuites pourraient relever de la compétence de plus d’un EM. « En principe, une procédure est ouverte et gérée par un procureur européen délégué de l’État membre dans lequel l’activité criminelle a lieu principalement ou, si plusieurs infractions liées relevant de la compétence du Parquet européen ont été commises, de l’État membre dans lequel la plus grande partie des infractions ont été commises »7)Art. 26 § 4 du Règlement.. L’article 26 § 4 permet toutefois au procureur européen délégué d’un autre EM d’ouvrir une enquête « s’il existe des motifs suffisamment justifiés pour le faire », en tenant compte du lieu de résidence habituelle du suspect ou de la personne poursuivie, de sa nationalité ou de l’endroit où le principal préjudice financier a eu lieu. De façon similaire, au stade des poursuites devant les juridictions nationales, ces circonstances peuvent être prises en compte pour permettre à la chambre permanente de décider d’exercer les poursuites dans un autre EM8)Art. 36 § 3 du Règlement..

« La chambre permanente peut décider de confier l’enquête à un EM puis de poursuivre dans un autre, il est difficile d’imaginer comment ceci pourrait fonctionner en pratique. Faudrait-il alors par exemple traduire tout le dossier ? », s’interroge Madame le Procureur général Martine Solovieff.

Monsieur Jeannot Nies, Procureur général d’Etat adjoint, évoque quant à lui la question de l’harmonisation des sanctions, à laquelle s’attache en partie la Directive PIF. « Le Parquet européen pourrait-il, lorsque plusieurs juridictions pourraient être compétentes, ‘choisir’ celle devant laquelle poursuivre, en tenant compte des délais de prescription ou des peines encourues dans chacune d’entre elles ? Les disparités entre les législations pourraient dans ce cadre créer des inégalités d’un justiciable à un autre ».

Un Parquet européen indivisible, mais décentralisé

Le Règlement institue le Parquet européen sous la forme d’un organe de l’Union, ayant la personnalité juridique. Il est conçu comme ayant un niveau central et décentralisé.

Au niveau central, qui s’installera au Luxembourg, se trouvent le chef du Parquet européen et ses adjoints, le collège (composé du chef du Parquet européen et d’un procureur européen par EM), les chambres permanentes, les procureurs européens et le directeur administratif du Parquet européen.

Au niveau décentralisé, c’est-à-dire dans les EM, se trouveront les procureurs européens délégués.

Ces derniers seront responsables des enquêtes et poursuites qu’ils engagent dans leur EM et devront suivre les orientations et instructions de la chambre permanente chargée de l’affaire au niveau central.

La perspective d’enquêtes initiées plus rapidement

Les institutions, organes et organismes de l’UE ainsi que les autorités judiciaires ou répressives des EM devront signaler « sans retard indu » au Parquet européen les comportements délictueux susceptibles d’enclencher sa compétence9)Art. 24 § 1 et 2 du Règlement.. « Jusqu’ici, l’Office européen de lutte anti-fraude (OLAF) menait une enquête administrative, qui pouvait comporter une information de la ou des personnes soupçonnées d’avoir commis des infractions. Les dossiers étaient ensuite seulement transmis aux autorités judiciaires, et il y avait alors un risque important de dépérissement des preuves » note M. Nies ; « un des avantages que l’on escompte de l’intervention du Parquet européen est une mise en œuvre plus rapide des moyens coercitifs ».

En matière d’enquête internationale, les procureurs européens délégués pourront confier l’exécution de mesures d’enquêtes à leur homologue dans un autre EM. Par ailleurs, « Eurojust, Europol et l’OLAF devraient soutenir activement les enquêtes et les poursuites menées par le Parquet européen et coopérer avec ce dernier »10)Considérant (69) du Règlement., ouvrant la voie à de possibles échanges d’informations11)Considérant (100) du Règlement.. En particulier, une coopération étroite entre l’OLAF et la Parquet européen devrait conduire à éviter la duplication d’enquêtes concernant les mêmes faits12)Considérant (103) et art. 101 § 2 du Règlement.. Le Parquet européen pourra en outre « bénéficier des ressources et de l’appui de l’administration d’Eurojust »13)Art. 100 § 4 du Règlement..

L’exigence fondamentale d’indépendance

Dans l’exercice de leurs fonctions, les membres du Parquet européen devront agir uniquement dans « l’intérêt de l’Union dans son ensemble », et ne devront solliciter ni accepter aucune instruction de personnes extérieures au Parquet européen14)Considérant 17 du Règlement ; article 6 § 1., incluant les EM ainsi que les organes et institutions de l’Union.

Les procureurs européens délégués agiront « au nom du Parquet européen dans leurs Etats membres respectifs et [seront] investis des mêmes pouvoirs que les procureurs nationaux dans le domaine des enquêtes, des poursuites et de la mise en état des affaires […]»15)Art. 13 (6) du Règlement.. Ils « doivent être des membres actifs du ministère public ou du corps judiciaire de l’Etat membre qui les a désignés »16)Art. 17 (2) du Règlement. ; ce qui conduit certains observateurs à penser que l’intégration de ce nouvel organe européen pourrait être l’occasion de réexaminer la question du statut du ministère public et de son lien avec le pouvoir exécutif dans certains EM17)Pauline Dufourq, Précisions sur le nouveau Parquet européen, Dalloz actualité, 20 juin 2017..

Par ailleurs, un procureur européen délégué ne pourra pas être révoqué par l’EM au sein duquel il agit ou faire l’objet de procédures disciplinaires pour des raisons liées aux responsabilités qu’il exerce au titre du Règlement sans le consentement du chef du Parquet européen, respectivement du collège18)Art. 17 § 4 du Règlement. –  le Règlement n’exigeant qu’une information préalable si la sanction est requise pour d’autres motifs.

Droits fondamentaux et garanties procédurales

L’article 5 du Règlement prévoit que le Parquet européen devra veiller à respecter dans le cadre de ses activités les droits inscrits dans la charte des droits fondamentaux de l’Union (la Charte). Il sera lié par les principes d’état de droit et de proportionnalité, devra mener ses enquêtes de façon impartiale et recueillir « tous les éléments de preuve pertinents, aussi bien à charge qu’à décharge ».

Le Règlement prévoit également certaines garanties procédurales consacrées par la Charte. L’article 41 précise notamment que tout suspect ou personne poursuivie dans les procédures pénales du Parquet européen jouit d’une part des droits procéduraux prévus dans le droit de l’Union, et d’autre part de ceux que le droit interne applicable leur accorde. Cette disposition mentionne notamment les directives relatives au droit à l’interprétation et à la traduction, à l’accès aux pièces du dossier, le droit d’accès à un avocat, le droit de garder le silence et d’être présumé innocent, et le droit à l’aide juridictionnelle.

Vers une application cohérente des actions du Parquet européen

La structure et la répartition des compétences au sein du Parquet européen doivent permettre une application cohérente des actions du Parquet européen au sein des différents EM.

Ainsi, le collège devra prendre des décisions sur des questions stratégiques et générales afin d’assurer la cohérence de la politique du Parquet européen au sein des EM, sans prendre position sur des dossiers particuliers. Il mettra en place les chambres permanentes, qui auront pour mission de superviser les enquêtes et poursuites menées par les procureurs européens délégués, à qui seront attribués les dossiers de façon aléatoire.

Les chambres permanentes décideront des étapes importantes d’une affaire sur base des informations transmises par le procureur européen et le procureur européen délégué. Elles pourront notamment décider d’enjoindre le procureur européen délégué d’ouvrir une enquête, de porter une affaire en jugement ou de la classer sans suite. Ces décisions seront transmises au procureur européen délégué, présent dans l’EM concerné.

Ce dernier pourra, le cas échéant, prendre les mesures d’enquête – ou en charger les autorités compétentes19)Art. 28 § 1 du Règlement. – et de poursuite prévues par le droit national de l’EM dont il relève, et agir directement devant les juridictions nationales, au même titre que les procureurs nationaux20)Dont il pourra également exercer les fonctions dans la mesure où « cela ne l’empêche pas de s’acquitter des obligations qui lui incombent en application du [Règlement]», art. 13 § 3.. Le Parquet européen devrait « s’appuyer sur les autorités nationales, y compris les services de police, en particulier pour faire exécuter des mesures coercitives »21)Considérant (69) du Règlement..

Une application cohérente de la politique du Parquet européen au sein des EM repose en quelque sorte sur l’intégration de ses actions dans l’ordre judiciaire interne des EM.

 « Au Luxembourg, une perquisition, par exemple, requiert une ordonnance du juge d’instruction. Le Parquet européen devra en pratique, comme le ferait un procureur national, demander au juge d’instruction luxembourgeois, via le procureur européen délégué, d’ordonner une mesure d’enquête », note M. Nies. « Le juge d’instruction luxembourgeois, qui est indépendant et instruit à charge et à décharge, peut décider de ne pas ordonner la mesure demandée, notamment s’il considère que le dossier ne comporte pas suffisamment d’indices ». De ce point de vue, « l’intervention du Parquet européen ajouterait une strate supplémentaire dans le processus de décision, du fait que la chambre permanente doit prendre une décision et la transmettre au procureur européen délégué ; mais la mise en œuvre de la décision pourrait se heurter à nos règles de droit interne ».

Dans un même ordre d’idées, Madame Solovieff soulève la question des prérogatives de la chambre du conseil au Luxembourg. « Actuellement, quand le juge d’instruction clôture un dossier, celui-ci est renvoyé au Parquet. Le substitut décide s’il a des indices suffisants pour engager des poursuites, auquel cas il charge une chambre du conseil, composée de 3 juges indépendants, qui décidera si le dossier contient suffisamment d’éléments. Que se passera-t-il si le Parquet européen, via la chambre permanente, décide de poursuivre, mais que la chambre du conseil n’est pas de cet avis ? ». « Des problématiques similaires se posent dans d’autres juridictions, notamment en France et en Belgique, et il sera intéressant de voir comment elles seront envisagées », ajoute M. Nies.

Et à partir de quand ?

L’article 120 § 2 du Règlement prévoit que le Parquet européen exercera sa compétence « à l’égard de toute infraction relevant de ses attributions commise après la date d’entrée en vigueur du [Règlement] », à savoir 20 jours après sa publication (qui a eu lieu le 31 octobre 2017). Le Parquet assumera les tâches d’enquête et de poursuite à compter d’une date à fixer par la Commission européenne, au plus tôt trois ans après la date d’entrée en vigueur du Règlement.

Selon M. Nies, « ceci pourrait poser en pratique des problèmes de détermination de compétence. Si une enquête menée par le Parquet européen révèle des faits susceptibles de constituer une infraction, mais antérieurs à la date à partir de laquelle il peut exercer sa compétence, comment le dossier sera-t-il traité ? Il peut y avoir plusieurs problématiques de cet ordre, notamment concernant les infractions occultes ou continues, telles des subventions versées durant plusieurs années, ou encore en matière d’infractions collectives. La compétence du Parquet européen sera-t-elle alors limitée aux trois dernières années, ou pourra-t-on adjoindre les faits antérieurs ? ».

Prochaines étapes

Dans les années à venir, le Parquet européen s’installera au Luxembourg, son chef et ses membres seront nommés, et le collège en élaborera le règlement intérieur. Le rapport d’activité annuel que devra publier le Parquet européen devrait apporter des éléments de réponse aux questions qui peuvent se poser actuellement, et nous permettre de mieux appréhender l’impact des actions du Parquet européen dans la lutte contre la fraude et pour le recouvrement de fonds européens détournés. En attendant peut-être que d‘autres Etats membres rejoignent la coopération renforcée, voire que les compétences du Parquet européen soient élargies à d’autres types d’infractions, comme ceci a été évoqué récemment…

Marine Diot-Leonardis

Legimag n°20 – Décembre 2017 – Expertise.

 

Références   [ + ]

1. Règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen, J.O.U.E., L 283 du 31.10.2017, pp. 1–71 (le Règlement) ; art. 4 du Règlement.
2. A ce jour : Allemagne, l’Autriche, Belgique, Bulgarie, Chypre, Croatie, Espagne, Estonie, Finlande, France, Grèce, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Portugal, République tchèque, Roumanie, Slovaquie et Slovénie.
3. Directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal, J.O.U.E., L 198/29 du 28.07.2017.
4. Considérant (3) du Règlement.
5. Considérant (13) du Règlement.
6. Art. 25 § 2 du Règlement.
7. Art. 26 § 4 du Règlement.
8. Art. 36 § 3 du Règlement.
9. Art. 24 § 1 et 2 du Règlement.
10, 21. Considérant (69) du Règlement.
11. Considérant (100) du Règlement.
12. Considérant (103) et art. 101 § 2 du Règlement.
13. Art. 100 § 4 du Règlement.
14. Considérant 17 du Règlement ; article 6 § 1.
15. Art. 13 (6) du Règlement.
16. Art. 17 (2) du Règlement.
17. Pauline Dufourq, Précisions sur le nouveau Parquet européen, Dalloz actualité, 20 juin 2017.
18. Art. 17 § 4 du Règlement.
19. Art. 28 § 1 du Règlement.
20. Dont il pourra également exercer les fonctions dans la mesure où « cela ne l’empêche pas de s’acquitter des obligations qui lui incombent en application du [Règlement]», art. 13 § 3.

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