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Francis Delaporte : « Nous sommes des démêleurs des droits »

9 janvier 2018 Autres domaines

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Propos recueillis par Sébastien Lambotte

 

Francis Delaporte, président de la Cour administrative et vice-président de la Cour constitutionnelle, évoque son rôle et celui des juridictions administratives, ses besoins, ainsi que la complexification du droit.

 

 

Monsieur Delaporte, pouvez-vous nous expliquer vos fonctions, le rôle de la Cour administrative et celui de la Cour constitutionnelle ?

Au niveau du système judiciaire luxembourgeois, vous avez deux constructions. Il y a, d’un côté, l’ordre judiciaire et, de l’autre, l’ordre administratif. Au niveau de ce dernier, on trouve le tribunal administratif, en première instance, et la Cour administrative qui statue en deuxième et dernier ressort. Ces deux juridictions sont d’abord compétentes en matière de contentieux administratif. Autrement dit pour les cas qui concernent des décisions administratives individuelles, prises par l’administration, et des actes réglementaires, mesures générales prises par l’administration, à partir du moment où elles touchent directement un administré. Contre l’une ou contre l’autre, les administrés peuvent former recours devant le tribunal administratif. Nos juridictions sont aussi compétentes pour les affaires relatives à la fiscalité directe. Tout ce qui relève de l’Administration de l’Enregistrement et des Domaines, comme la TVA, est du ressort du juge judiciaire. Le président de la Cour administrative préside la Cour et, comme ses autres collègues juges, participe aux audiences et rédige des arrêts. Il a en plus des missions de représentation et de gestion administrative.

 

Qu’en est-il de la Cour constitutionnelle ?

Au-dessus des deux juridictions évoquées, il y a la Cour constitutionnelle, composée actuellement de sept magistrats venant de l’ordre judiciaire et de deux autres qui viennent de l’ordre administratif. J’en suis membre, avec la plus grande ancienneté, depuis 2008. La Cour constitutionnelle analyse la conformité des lois par rapport à la Constitution chaque fois qu’une juridiction a besoin d’une réponse y relative pour résoudre son cas.

 

Pouvez-vous nous rappeler votre parcours ? Que vous a apporté votre expérience d’avocat pour vos fonctions de magistrat ?

Après mes études de droit, je suis entré au Barreau, où je suis resté plus de dix ans. A la naissance de notre fils aîné, je me suis rendu compte que je n’avais presque pas de temps pour lui. J’ai donc changé de cap. Une loi, en juillet 1993, instaurait le Commissariat du Gouvernement aux étrangers. J’ai posé ma candidature pour le poste de commissaire et je me suis retrouvé dans l’administration gouvernementale, dans une fonction tout à fait transversale. Puis, en 1995, est intervenu l’arrêt « Procola1)NDLR : CEDH, Procola c. Luxembourg, 28/09/1995, requête n°14570/89. » de la Cour européenne des droits de l’homme, obligeant le Luxembourg à se doter de nouvelles juridictions administratives et fiscales, pour traiter notamment les questions relatives au droit des étrangers, en dehors du Conseil d’Etat. Pour certains de mes collègues et moi-même, ce fut une belle opportunité de rattraper un choix que nous n’avions pas fait plus tôt, celui de rentrer dans la magistrature, en devenant juges administratifs. En faisant cela, je me suis rendu compte que mon précédent parcours professionnel était en quelque sorte avantageux. Avec plus de dix ans de Barreau, à l’époque, je connaissais tous les confrères. D’autre part, j’avais vu l’administration de l’intérieur. J’ai pu en apprécier tous les aspects. Finalement, le droit des étrangers, que je connais plutôt bien, constitue aujourd’hui notre contentieux le plus nourri.

 

A quelle fin la loi prévoit-elle que le président de la Cour administrative est également le vice-président de la Cour constitutionnelle ?

Ensemble avec les juridictions administratives, le législateur a mis en place la Cour constitutionnelle. A l’époque, on a choisi de prendre les magistrats des deux ordres pour composer la Cour constitutionnelle. Quatre membres doivent d’office y siéger : le président de la Cour supérieure de justice, les deux conseillers à la Cour de cassation, le président de la Cour administrative. Les cinq autres membres sont proposés par une assemblée conjointe de la Cour supérieure de justice et de la Cour administrative. A l’époque, la Cour administrative n’existait pas encore. On n’en connaissait pas le président. Etant donné que l’on préfère, de manière générale, placer aux fonctions clés des personnalités que l’on connaît, on a ainsi prévu que ce soit le président de la Cour Supérieure de Justice qui assure la présidence de la Cour constitutionnelle. La fonction de vice-président a ainsi été dévolue au président de la Cour administrative.

 

Quel est le contentieux administratif le plus important en nombre d’affaires ? Quel domaine vous paraît le plus délicat ?

En terme de volume, le contentieux le plus important est clairement celui relatif au droit des étrangers. Un tiers des arrêts prononcés par la Cour administrative traite en effet de cette matière. Au niveau du tribunal administratif, cela représente encore bien plus de dossiers. Si l’on s’attache au fond, on trouve des dossiers difficiles à appréhender dans tous les domaines. Le droit des étrangers nous amène à trancher des cas humainement délicats. Dans d’autres matières, c’est la complexité des faits et/ou du droit qui rend la tâche des juges difficile. Récemment, dans une affaire relevant du droit de la concurrence, il a fallu une camionnette entière pour nous apporter toutes les pièces utiles et les actes de procédure de première instance et d’instance d’appel ! On est en pleine « polymérisation » du droit, au niveau national, européen, international… Le législateur légifère toujours plus dans le détail. Si une affaire ne concerne qu’une seule réglementation, cela peut encore se superviser assez facilement. Cependant, c’est de moins en moins le cas. En matière d’aménagement du territoire, par exemple, chaque affaire implique souvent plusieurs réglementations, parfois contradictoires… En droit, les affaires se complexifient et, derrière, souvent, il y a des gens qui souffrent.

 

Quelles compétences doit avoir un juge administratif aujourd’hui ?

Face à cette complexité, nous sommes des démêleurs du droit. Une des qualités d’un juge réside dans sa capacité à trouver l’aiguillage, en droit, au niveau duquel une affaire va se décider. Une autre qualité importante réside dans le caractère humain du juge. Il doit avoir de l’esprit et du cœur, et œuvrer avec bon sens. Nous effectuons un service public, dont l’objectif est de rendre justice, de dire le droit, mais aussi de résorber le problème entre parties, lorsque cela est possible.

 

Que pensez-vous des modes alternatifs de règlement des conflits et de leur promotion par les juges au Grand-Duché ?

Nous sommes nous-mêmes des juges conciliateurs. Mais, soyons réalistes, cela ne marche pas toujours. Il y a toute une série de cas où l’on doit finir par trancher. Par contre, dans d’autres litiges, il est possible d’arriver à une entente, toujours dans la légalité. On constate que beaucoup de problèmes, quand ils arrivent chez nous, sont dus au fait que les parties en présence n’ont pas su suffisamment communiquer. Cependant, nous ne sommes pas des médiateurs. La médiation – pratique à laquelle nous sommes ouverts – c’est quand un médiateur externe amène les parties à se rendre compte, d’elles-mêmes, qu’elles ont intérêt à transiger ensemble dans l’intérêt de tous. Quand nous sommes saisis de l’affaire, cependant, il est souvent trop tard. En tant que juges, nous devons trouver des solutions en droit. Et nous le faisons avec l’autorité qui est la nôtre. En dernière instance, à la Cour, on se rend souvent compte que l’on aurait pu arriver à l’une ou l’autre entente entre parties depuis longtemps, et on essaie de le faire en appel, s’il n’est pas encore trop tard pour concilier.

 

L’absence d’équivalent administratif de la Cour de cassation vous paraît-elle problématique ?

Non, pas du tout. Aujourd’hui, la Cour administrative agit comme une Cour d’appel qui considère le fait mais aussi le droit. La Cour de cassation, du côté de l’ordre judiciaire, ne s’occupe que du droit. D’autre part, l’administration prend déjà des décisions dans un cadre très strict. L’administration, au premier chef, est tenue d’appliquer le droit. Si l’administré n’est pas d’accord, il a alors la possibilité de faire un recours devant le tribunal administratif, en deuxième contrôle. La Cour, au demeurant, peut-être amenée à vérifier une troisième fois si la décision administrative a été correctement prise en fait et en droit. Mettre en plus une Cour de cassation qui ne regarderait que le droit, lors d’un quatrième contrôle, serait du luxe. D’autre part, le modèle de la Cour de cassation est inspiré de la France, grand pays comptant une vingtaine de Cours d’appel. Il a été mis en place pour garantir une unicité du droit, pour s’assurer que la même interprétation vaille pour tout le territoire. Or, chez nous, avec une seule Cour administrative composée de cinq personnes, statuant à trois en une seule chambre, cela n’a pas d’intérêt. De plus, si nous mettions en œuvre une telle Cour de cassation, il faudrait élargir la Cour administrative et instaurer une deuxième chambre, pour pouvoir renvoyer le cas échéant l’affaire vers une autre composition.

 

Quels sont les principaux apports du droit européen en contentieux administratif ?

Nous sommes nés du droit européen. Et celui-ci joue un rôle de plus en plus grand à tous les niveaux. Au Luxembourg particulièrement, nous sommes bien placés pour nous en rendre compte. Prenons par exemple les dossiers des aides étatiques pour études supérieures. C’est finalement le droit européen qui a permis de trancher. Des arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne, à qui nous avons posé des questions préjudicielles, ont donné la direction à suivre. Tout le concept du travailleur frontalier a été transformé. En tant que juges nationaux, nous sommes aussi juges de droit commun au niveau du droit européen. Libre circulation, transparence fiscale, échange des informations, contrôle des banques : le droit européen, quoiqu’on en dise, prend une dimension toujours plus importante.

 

Quelle est votre opinion sur la formation des magistrats luxembourgeois ?

La formation est meilleure qu’elle n’a jamais été. Chaque année, la magistrature recrute des attachés de justice pour les deux ordres. Cette année-ci, ils étaient 18, l’an dernier 15. La plupart se dirige vers l’ordre judiciaire. En tant qu’attachés de justice, ils suivent pendant une année des formations, à Bordeaux, à Spa, prennent le temps de parcourir l’administration judiciaire, etc. La formation n’a jamais été aussi consistante. Cependant, vu la difficulté à trouver des candidats à la magistrature, la loi a rabaissé les conditions d’accès et notamment celles relatives à la pratique antérieure du droit. Pour le cadre général de recrutement, il suffit d’une année de pratique au barreau pour pouvoir être candidat à la magistrature, ce qui n’est vraiment pas grand-chose sous cet aspect. Pour répondre aux besoins, cette mesure était nécessaire. Toutefois, dans l’intérêt de la profession, ce n’était peut-être pas la meilleure chose à faire. Idéalement, je suis plus favorable à des magistrats qui peuvent témoigner d’une plus grande expérience de la pratique du droit, mais aussi d’une plus grande expérience de vie. En la matière, il n’y a sans doute pas de meilleure expérience que le Barreau.

 

Le nombre de magistrats au sein de l’ordre administratif est-il suffisant ?

Au niveau de la Cour, nous travaillons à 5 magistrats, dont trois font déjà partie des juridictions administratives depuis leur début, en 1997. Cela fonctionne, notamment en raison de leur l’expérience. Au tribunal, le renfort de quelques magistrats serait bienvenu. Toutefois, il faut essayer d’atteindre une certaine maturité, que l’on n’acquiert qu’avec de l’expérience. Un projet de loi prévoit deux nouveaux membres au niveau du Tribunal administratif. Mais il faudrait aussi augmenter les effectifs de façon constante.

 

Votre prédécesseur, Georges Ravarani, a beaucoup œuvré pour l’accessibilité en ligne des décisions de justice. Quelle est votre vision de la justice de demain ?  

Mon prédécesseur a beaucoup de mérites. Dès la mise en place de nos juridictions, il a eu la présence d’esprit et la volonté de rendre facilement accessibles toutes les décisions de justice pour qu’elles soient un outil de travail utile pour tous. Nous sommes une des seules juridictions du pays où toutes les décisions rendues sont accessibles. L’informatique, d’autre part, avec les bonnes procédures, doit servir à une justice plus efficace, à faciliter le travail des parties en présence, comme l’échange des mémoires par exemple. Le projet paperless Justice, dans ce contexte, est en cours de réalisation. Dans sa mise en œuvre, il est prévu que les juridictions administratives soient normalement les premières à en bénéficier à l’essai. Vu que nos procédures sont assez standardisées, ce sont les premières qui seront informatisées.

Legimag n°20 – Décembre 2017 – Interview.

Références   [ + ]

1. NDLR : CEDH, Procola c. Luxembourg, 28/09/1995, requête n°14570/89.

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