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Le Droit d’asile à l’épreuve des réalités

25 janvier 2018 Droit social

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En août 2015, en pleine trêve estivale, les médias européens commencèrent à parler du grand nombre de personnes qui tentaient par toutes les voies possibles et imaginables de rejoindre le continent européen, afin d’y chercher refuge. Il s’agissait surtout de ressortissants syriens fuyant la guerre qui ravage leur pays depuis 2011, mais encore de personnes originaires d’Irak ainsi que de certains pays africains tels que l’Érythrée. Le terme de « crise migratoire » fut employé, comme s’il s’agissait d’un phénomène nouveau et sans précédent.

Or, l’arrivée de réfugiés en Europe, et particulièrement dans les pays de l’Union européenne (UE), n’était pas nouvelle. Il suffit de penser aux années 1990 et le nombre de personnes fuyant la guerre en ex-Yougoslavie. Ainsi, en 1999, au plus fort de la guerre du Kosovo, le Luxembourg avait accueilli 2921 demandeurs d’asile1)Source: statistiques du Ministère de la Justice – https://www.gouvernement.lu/889579/stat2000, soit 474 demandes de plus qu’en 2015 – année de la « crise »2)Source: bilan 2015 en matière d’asile et d’immigration – https://www.gouvernement.lu/5680602/Bilan-2015.pdf. Au niveau législatif, tant l’UE  que les États membres avaient également pris depuis de nombreuses années des mesures en matière de droit d’asile ou, tel qu’il est convenu de l’appeler aujourd’hui, la protection internationale.

Le Luxembourg s’était doté dès 2006 d’une première loi pour codifier les procédures d’examen des demandes d’asile et préciser les droits et obligations des demandeurs3)Loi du 5 mai 2006 relative au droit d’asile […] – abrogée par la loi du 18 décembre 2015 relative [notamment] à la protection internationale, Mém. A, N° 255, 28.12.2015..  Au niveau européen, depuis le conseil de Tampere d’octobre 1999, l’UE s’est donnée comme objectif d’élaborer une politique commune en matière d’asile et d’immigration.

Un des premiers textes européens adoptés dans la poursuite de cet objectif fut le règlement dit « règlement Dublin II »4)Règlement (CE) n° 343/2003 du 18 février 2003, J.O., L 50, 25.02.2003, remplacé par le règlement (UE) n° 604/2013 du 26 juin 2013, J.O., L 180, 29.06.2013, dit « Règlement Dublin III ».. Il vise à déterminer le pays membre à qui incombe l’examen d’une demande de protection internationale, avec le double objectif d’éviter les demandes multiples dans plusieurs pays et de garantir l’examen de la demande par le pays compétent.

Ce système allait traduire son inefficacité et son caractère discriminatoire avec l’augmentation significative des arrivées de réfugiés en 2015. Les juridictions administratives luxembourgeoises ont également eu l’occasion de s’exprimer à ce sujet et ce notamment en relation avec les conditions d’accueil de certains pays de l’UE.

Les limites du « Règlement Dublin III »

Le système de détermination du pays responsable de l’examen d’une demande peut se résumer ainsi : une personne qui entre sur le territoire de l’UE doit soumettre sa demande de protection internationale dans le premier pays membre dans lequel elle est arrivée. Ce système fait peser une lourde charge sur les Etats membres de l’UE qui, de par leurs situations géographiques, ont des frontières directes avec des Etats non membres, et accueillent le plus grand nombre de nouveaux arrivants. Il en est ainsi des pays situés au bord de la Méditerranée (Grèce, Italie), mais également des pays de l’Europe de l’Est (tel que la Hongrie).

C’est à propos de ce dernier pays que la jurisprudence luxembourgeoise a eu l’occasion de s’exprimer en relation avec l’application du « Règlement Dublin III » (le Règlement). Plusieurs personnes qui avaient fait une demande de protection internationale au Luxembourg, s’opposaient à une décision d’incompétence au profit de la Hongrie, pays dans lequel elles avaient préalablement déposé une demande d’asile. Elles estimaient que la Hongrie ne respectait pas les droits des réfugiés et qu’un examen de leurs demandes dans le respect de leurs droits fondamentaux n’y serait dès lors pas garanti.

La mise en œuvre des règles de compétence du système Dublin III repose sur la présomption « que l’ensemble des États y participant qu’ils soient États membres ou États tiers, respectent les droits fondamentaux, en ce compris les droits trouvant leur fondement dans la Convention de Genève et le protocole de 1967, ainsi que dans la CEDH, et que les États membres peuvent s’accorder une confiance mutuelle à cet égard »5)CJUE, arrêt du 21.12.2011, affaires jointes C-411/10, point 78.. En d’autres termes, pour pouvoir valablement s’opposer à un transfert vers la Hongrie, pays membre de l’UE, il fallait prouver l’existence de « défaillances systémiques de la procédure d’asile et des conditions d’accueil des demandeurs d’asile » de manière à les exposer à un risque de violation de leurs droits fondamentaux6)CJUE, grande chambre, arrêt du 10.12.2013, affaire C-394/12, point 62..

Dans une série de décisions, le Tribunal administratif a retenu que non seulement les autorités hongroises étaient « totalement dépassées » par l’ampleur du nombre de demandeurs de protection internationale sur leur territoire, mais encore l’existence d’un « régime draconien résolument hostile aux demandeurs de protection internationale […] ayant pour conséquence le rejet quasi-automatique aux termes d’une procédure excessivement courte n’offrant aucune garantie de respect des droits les plus élémentaires »7)TA, 3. Ch., 08.12.2015, n°37149 du rôle.. Le Tribunal a donc fait échec à l’application du Règlement et aux transferts vers la Hongrie.

Après la Grèce, la Hongrie devenait ainsi le deuxième pays membre à l’égard duquel les règles de compétence du système Dublin III n’étaient pas appliquées. Pour l’instant, le Tribunal administratif a refusé d’ajouter la Pologne ou encore l’Italie sur cette liste8)TA, 2. Ch., 06.06.2016, n°37772 du rôle; TA, 3. Ch., 12.07.2016, n°38008 du rôle..

Entre-temps, l’incapacité de ce système pour faire face aux défis posés par le nombre de réfugiés qui sont aux portes de l’UE a cependant été acceptée par les autorités politiques ou, du moins, une partie de celles-ci. Ainsi, la Commission européenne propose de remplacer Dublin III par un système de répartition par quotas entre les différents États membres. Elle doit cependant faire face à une opposition farouche de certains États à tout changement qui pourrait avoir comme conséquence d’augmenter le nombre de demandeurs que leur pays devrait accueillir.

Le traitement différencié selon les pays d’origine: la Syrie et l’Irak  

Tant les règles européennes que la législation luxembourgeoises obligent les autorités nationales de tenir compte non seulement du récit individuel des personnes, mais aussi de la situation globale dans leurs pays d’origine, lors de l’examen des demandes de protection internationale.

Ainsi, un récit individuel qui, à lui seul, serait jugé comme insuffisant pour justifier l’octroi du statut de réfugié doit être regardé à la lumière de la situation dans le pays et notamment au regard de l’état du système judiciaire, de la capacité voire de la volonté des autorités à faire respecter les droits fondamentaux de leur citoyens ou encore l’existence de régions dans lesquelles une protection face à des persécutions localement limitées est accessible.

Ainsi, de nombreux réfugiés syriens se limitent à faire état de leur crainte de devenir victimes de violences sans pour autant avoir déjà vécu personnellement des persécutions. Sur base de la situation dans leur pays – ravagé par la guerre depuis 6 années – ils se voient néanmoins accorder le statut de réfugié au Luxembourg.

La situation est bien différente pour les personnes originaires d’Irak. Ce pays voisin de la Syrie est le théâtre de violences intercommunautaires entre chiites et sunnites, de même qu’une grande partie de son territoire fut occupée par le groupe armé Daesh, causant de nombreuses fuites. Pour de nombreux réfugiés irakiens, la situation de leur pays est comparable à celle de la Syrie et ils demandent dès lors à se voir accorder un statut de protection dans les mêmes conditions. Or, telle n‘est pas la position ministérielle dans la mesure où de nombreux demandeurs irakiens ont vu leur demandes rejetées.

En date du 11 juillet 2017, le Tribunal administratif a rendu plusieurs jugements concernant des ressortissants irakiens et, par une décision de principe, a décidé de leur accorder le statut de la protection subsidiaire au sens de l’article 48 de la loi du 18 décembre 20159)Voy. p. ex. : TA, 11.07.2017, n°38650 du rôle. Les juges ont analysé la situation globale du pays et sont arrivés à la conclusion qu’il existait une « violence aveugle eu égard à la situation de conflit armé interne ou international sévissant actuellement en Irak » de sorte à empêcher les ressortissants irakiens de pouvoir prétendre à une protection interne à l’égard de ses risques d’atteintes graves au sens de la loi.

Sur base de cette jurisprudence et aussi longtemps que la situation sécuritaire en Irak ne subit pas un changement notable, les demandeurs irakiens devraient dès lors se voir accorder le statut de la protection subsidiaire.

Le Ministre de l’immigration a cependant interjeté appel contre toutes ces décisions, estimant que la situation en Irak ne saurait revêtir les qualifications légales de « violence aveugle » ou de « conflit armé interne », de sorte qu’il appartiendra maintenant à la Cour administrative de trancher la question.

On peut aisément comprendre que pour les personnes concernées, le sentiment vécu est celui d’une injustice tant les enjeux sont de taille et que d’un point de vue objectif, leur situation n’est pas différente de celle des réfugiés syriens.

Pour le cas où la Cour administrative devait faire droit à l’appel du Ministre et, ainsi, refuser toute forme de protection, les concernés seraient obligés de retourner en Irak. Si un certain nombre va peut-être accepter de retourner volontairement, la question se pose du sort à réserver à ceux qui s’opposeront à pareil retour volontaire. Les autorités luxembourgeoises seraient habilitées à les éloigner contre leur gré.

Or, pour ce faire, il faudra non seulement obtenir l’aval des autorités irakiennes, mais encore établir que les personnes concernées ne risquent pas d’être exposées à des risques graves pour leur vie ou leur liberté sinon d’être exposées à d’autres traitements inhumains ou dégradants10)Art. 129 de la loi modifiée du 29 août 2008 relative à la libre circulation des personnes et l’immigration […], Mém. A, N° 138, 10.09.2008.. Il est donc fort à parier que les juridictions administratives seraient à nouveau saisies pour le cas où les autorités luxembourgeoises voudraient éloigner par la force des ressortissants irakiens. Rappelons enfin que dans un arrêt du 23 août 2016, la Cour européenne des droits de l’homme avait estimé que l’expulsion par la Suède de ressortissants irakiens vers leur pays avaient violé leurs droits à leur intégrité physique au sens de la l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme11)CEDH, arrêt du 23.08.2016, J.K et autres c. Suède, n° 59166/12..

Frank Wies, Avocat associé
Wies & Hertzog, Avocats à la Cour

Legimag n°20 – Décembre 2017 – Le récit du mag.

Références   [ + ]

1. Source: statistiques du Ministère de la Justice – https://www.gouvernement.lu/889579/stat2000
2. Source: bilan 2015 en matière d’asile et d’immigration – https://www.gouvernement.lu/5680602/Bilan-2015.pdf
3. Loi du 5 mai 2006 relative au droit d’asile […] – abrogée par la loi du 18 décembre 2015 relative [notamment] à la protection internationale, Mém. A, N° 255, 28.12.2015.
4. Règlement (CE) n° 343/2003 du 18 février 2003, J.O., L 50, 25.02.2003, remplacé par le règlement (UE) n° 604/2013 du 26 juin 2013, J.O., L 180, 29.06.2013, dit « Règlement Dublin III ».
5. CJUE, arrêt du 21.12.2011, affaires jointes C-411/10, point 78.
6. CJUE, grande chambre, arrêt du 10.12.2013, affaire C-394/12, point 62.
7. TA, 3. Ch., 08.12.2015, n°37149 du rôle.
8. TA, 2. Ch., 06.06.2016, n°37772 du rôle; TA, 3. Ch., 12.07.2016, n°38008 du rôle.
9. Voy. p. ex. : TA, 11.07.2017, n°38650 du rôle
10. Art. 129 de la loi modifiée du 29 août 2008 relative à la libre circulation des personnes et l’immigration […], Mém. A, N° 138, 10.09.2008.
11. CEDH, arrêt du 23.08.2016, J.K et autres c. Suède, n° 59166/12.

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