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La difficile détermination de l’assiette matérielle du droit de préemption tel que prévu par l’article 3 de la loi dite Pacte Logement

3 février 2020 Autres domaines

Par Serge Marx, Avocat à la Cour

Le droit de préemption en faveur des communes et du Fonds pour le développement du logement et de l’habitat (ci-après Fonds du Logement), qui se déclenche à l’occasion d’aliénations à titre onéreux de certains biens, a été introduit par la loi du 22 octobre 2008 portant promotion de l’habitat et création d’un pacte logement avec les communes1)Mém. A / J.O.G.D.L. 159 du 27 octobre 2008. La loi est entrée en vigueur le 1er novembre 2008., encore dite « Pacte logement », dans l’arsenal législatif luxembourgeois comme outil de la politique foncière des pouvoirs publics.

Ce même outil a été étendu par la loi du 3 mars 2017, dite Omnibus2) Mém. A / J.O.G.D.L. 318 du 23 mars 2017. La loi est entrée en vigueur le 1er  avril 2017., qui a notamment élargi l’assiette matérielle du droit de préemption des communes et du Fonds du Logement.

Avant de discuter de la détermination de l’assiette matérielle du droit de préemption, il convient de faire deux observations préliminaires.

D’une part, dans le présent article, l’expression « assiette matérielle du droit de préemption » est utilisée pour désigner les biens frappés par le droit de préemption tel que découlant de la loi dite Pacte logement. Le présent article porte ainsi sur l’analyse de ces biens et sur certaines questions relatives à leur détermination, à l’exclusion d’autres aspects relatifs au droit de préemption comme, par exemple, les opérations le déclenchant.

D’autre part, en discutant du droit de préemption et en déterminant son assiette matérielle, il faut garder à l’esprit qu’il emporte indubitablement une limitation du droit de propriété3)Ainsi, la Chambre des employés privés a observé, lors de la procédure législative, que le droit de préemption constitue « une limitation au droit de propriété de chacun ». Pour cette raison, la Chambre des employés privés a exprimé l’opinion qu’il faut « veiller à ce que ces limitations soient proportionnées au but recherché » – Trav. parl., no 5696/4, p. 46, point 102. De même, le Conseil d’État a souligné que « l’expropriation et la préemption constituent deux techniques juridiques qui permettent aux pouvoirs publics, selon des modalités différentes, de porter atteinte à la propriété immobilière, privant le propriétaire de la faculté de disposer librement de son bien et remettant ainsi en cause un droit considéré traditionnellement comme “inviolable et sacré” » – Doc. parl., no 5696/11, p. 5, in fine.. Ce principe est systématiquement rappelé par le Conseil d’État et notamment dans son avis complémentaire du 17 juillet 2015 émis dans le cadre de l’élaboration de la loi dite Omnibus :

Le Conseil d’État donne à considérer que le droit de préemption, sans être juridiquement de même nature que l’expropriation, constitue néanmoins une atteinte, à la fois au droit de propriété et à la liberté contractuelle, alors qu’il comporte une limitation du droit du propriétaire de disposer librement de sa chose4)Doc. parl., no 6704/4, p. 18..

Cette analyse est confirmée par les auteurs français qui mettent en exergue, au sujet du droit de préemption urbain, que « la liberté de l’abusus se trouve compromise, en droit de l’urbanisme (mais aussi en droit rural), par la multiplication des droits de préemption de la puissance publique »5) F. Bouyssou, « Respect du droit de propriété et droit de l’urbanisme »,  AJDA, 2003, p. 2135.. Si la préemption n’est pas une expropriation, elle constitue incontestablement « une restriction du droit de propriété en ce qu’elle en affecte l’une des composantes (abusus) »6)J.E. Schoettl « Le Conseil constitutionnel et la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains », AJDA, 2001, p. 18..

En déterminant l’assiette matérielle du droit de préemption, il faut tenir compte de cette caractéristique qui implique que le droit de préemption ne pourra jamais faire l’objet d’une interprétation extensive et être étendu à un bien qui ne relèverait pas d’une zone soumise au droit de préemption suivant les termes de la loi. Toute interrogation dans le présent contexte devra nécessairement être guidée par ce principe fondamental.

Après avoir présenté l’assiette matérielle du droit de préemption telle qu’imaginée par le législateur (I), nous exposerons quelques difficultés qui peuvent surgir en pratique lors de la détermination de cette assiette (II).

I. L’ASSIETTE MATÉRIELLE TELLE QUE PRÉVUE PAR LES TEXTES LÉGAUX – LES BIENS SOUMIS À DROIT DE PRÉEMPTION

L’article 3 de la loi dite Pacte logement, tout en dressant une liste des titulaires du droit de préemption, définit les biens soumis à ce droit. L’article 3, dans sa version initiale, a été conçu comme suit :

Les  pouvoirs  préemptant  et  les  biens  soumis  au droit de préemption sont :

  • la commune pour les terrains sis dans les zones de développement au sens de l’article 42 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain,
  • la commune pour les terrains sis dans les zones à restructurer au sens de l’article 55 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain,
  • la commune et le Fonds pour le développement du logement et de l’habitat pour les terrains sis dans les zones de réserves foncières au sens de l’article 97 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain,
  • la commune et le Fonds pour le développement du logement et de l’habitat pour les terrains sis dans les zones d’aménagement différé au sens de l’article 9, paragraphe (1), de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain,
  • la commune et le Fonds pour le développement du logement et de l’habitat pour les terrains adjacents au périmètre d’agglomération et sis à l’extérieur de celui-ci,
  • l’État pour les terrains nécessaires à la réalisation du plan directeur sectoriel « logement ».

À la lecture de cet article, il est constant que les biens soumis au droit de préemption sont exclusivement des « terrains », à savoir des immeubles non bâtis. Ce choix a été justifié par le législateur par le fait que les immeubles non bâtis présentent des facilités d’aménagement plus larges par rapport à des terrains bâtis. Suivant le législateur, l’instauration d’un droit de préemption sur le non-bâti est censé permettre de « contrôler le coût du foncier dès l’ingrès »7)Doc. parl., no 5696, p. 30..

Les terrains susceptibles de présenter un intérêt en termes d’aménagement du territoire et de maîtrise du foncier et de l’habitat sont, suivant le législateur de 20078)Le projet de loi initial a été déposé en date du 8 mars 2007., ceux situés dans les zones de développement, les zones à restructurer, les zones de réserves foncières et les zones d’aménagement différé au sens, à l’époque du dépôt du projet de loi, de l’article 39 du règlement grand-ducal du 25 octobre 2004 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune. Par ailleurs, le législateur a souligné qu’il s’avère également important de pouvoir intervenir au niveau des terrains bordant le périmètre extérieur des agglomérations étant donné la spéculation croissante dont ils font l’objet.

Finalement, à l’époque de la loi initiale, le législateur a réservé à l’État un droit de préemption sur l’ensemble des terrains nécessaires à la réalisation des plans directeurs régionaux, des plans sectoriels et des plans d’occupation de sol rendus obligatoires.

L’article 38 de la loi dite Omnibus a élargi l’assiette du droit de préemption des communes et du Fonds du Logement. Le nouvel alinéa 1er de l’article 3, remanié par la loi dite Omnibus, se lit dorénavant comme suit :

Les  pouvoirs  préemptant  et  les  biens  soumis  au droit de préemption sont :

  • la commune pour les parcelles sises dans les zones de développement au sens de l’article 42 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain,
  • la commune pour les parcelles sises dans les zones à restructurer au sens de l’article 55 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain,
  • la commune et le Fonds pour le développement du logement et de l’habitat pour les parcelles sises dans les zones de réserves foncières au sens de l’article 97 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain,
  • la commune et le Fonds pour le développement du logement et de l’habitat pour les parcelles sises dans les zones d’aménagement différé au sens de l’article 9, paragraphe 1er de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain,
  • la commune pour toutes les parcelles non construites situées dans des zones urbanisées ou destinées à être urbanisées sur le territoire communal,
  • la commune et le Fonds pour le développement du logement et de l’habitat pour toutes les parcelles situées entièrement ou partiellement dans une bande de cent mètres longeant la limite de la zone urbanisée ou destinée à être urbanisée et située à l’extérieur de ces zones. »

En comparant le texte initial de l’article 3 et sa version issue de la loi dite Omnibus, on peut constater que l’assiette matérielle du droit de préemption des communes et du Fonds du Logement a été élargie.

La loi dite Omnibus a ainsi conféré aux communes un droit de préemption pour toutes les parcelles non construites situées dans des zones urbanisées ou destinées à être urbanisées sur le territoire communal.

Elle a encore conféré aux communes et au Fonds du Logement un droit de préemption pour « toutes les parcelles situées entièrement ou partiellement dans une bande de cent mètres longeant la limite de la zone urbanisée ou destinée à être urbanisée et située à l’extérieur de ces zones ». Le législateur a entendu circonscrire le périmètre d’application de ce pouvoir à une « bande de cent mètres » à considérer depuis la limite des « zone urbanisée » et « zone destinée à être urbanisée ». Le législateur a expliqué que cette restriction est censée remplacer la notion peu précise de « terrains adjacents »9) Voy. à ce sujet les commentaires des articles du Doc. parl., no 6704, p. 24.. Les parcelles situées en-dehors de la zone urbanisée ou destinée à être urbanisée n’ont donc dorénavant plus besoin d’être directement adjacentes à ces zones pour être frappées du droit de préemption. Il suffit qu’elles soient situées « entièrement ou partiellement » dans une bande de cent mètres longeant une telle zone. L’adjonction de l’adverbe « partiellement » n’est toutefois pas – nous allons le voir ci-après – sans poser certaines interrogations.

En revanche, le droit de préemption en faveur de l’État, qui a été prévu par le texte initial, a été supprimé. Le législateur a expliqué que ce droit est devenu superfétatoire dans la mesure où l’article 21 de la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire dispose au paragraphe 1er, alinéa 1er, que « Les plans directeurs sectoriels et les plans d’occupation du sol rendus obligatoires en vertu des articles 9 et 14 peuvent conférer un droit de préemption au profit de l’État et des communes territorialement compétentes en vue de la réalisation de leurs objectifs ». À l’heure actuelle, cette même possibilité d’un droit de préemption au profit de l’État, des syndicats de communes et des communes découle de l’article 25 de la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire10) Mém. A / J.O.G.D.L. 271 du 20 avril 2018..

Le législateur de 2017 a encore procédé à quelques adaptations techniques du texte. Ainsi la notion désuète du « périmètre d’agglomération » a été remplacée par celles de « zone urbanisée » et de « zone destinée à être urbanisée » telles qu’elles figurent dans la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain. En outre, le terme « terrain » repris dans chacun des tirets de l’article 3 a été à chaque fois remplacé par celui techniquement plus approprié de « parcelle »11) Doc. parl., no 6704, p. 24..

II.   LES DIFFICULTÉS DE DÉTERMINATION DE L’ASSIETTE MATÉRIELLE DU DROIT DE PRÉEMPTION

Plusieurs situations peuvent se présenter engendrant des problèmes de détermination de l’assiette matérielle du droit de préemption. Parmi ces situations, il y en a plus particulièrement deux qui ont vocation à surgir de façon récurrente, méritant ainsi une analyse plus approfondie.

On peut s’imaginer la vente d’une parcelle dont une partie est située à l’intérieur d’une zone soumise à droit de préemption et une partie à l’extérieur de cette zone.

Plusieurs solutions sont envisageables dans ce cas : soit le pouvoir préemptant peut préempter l’ensemble de la parcelle, soit le droit de préemption ne s’applique pas du tout, soit le pouvoir préemptant peut préempter la seule fraction de la parcelle sise à l’intérieur de la zone soumise à droit de préemption.

On peut encore s’imaginer la situation où  un  vendeur vend un « panier » de parcelles dont les unes sont situées à l’intérieur d’une zone soumise à droit de préemption et d’autres à l’extérieur de cette zone. Est-ce que, dans ce cas, le pouvoir préemptant a la possibilité de ne préempter que les parcelles soumises à droit de préemption ou est-ce qu’il sera contraint de préempter l’ensemble du « panier » ?

En France, des interrogations similaires ont été  soulevées dans le passé dans le cadre de l’exercice du droit de préemption urbain. Nous estimons que les enseignements du droit français permettent d’apporter des réponses utiles aux questions soulevées ci-dessus. Nous exposerons dès lors brièvement la situation en France (A) avant d’essayer d’apporter des éléments de réponse en droit luxembourgeois (B).

A.  Les enseignements du droit français

À titre liminaire, il convient de noter que le droit français connaît la notion d’« unité foncière » qui correspond à « un îlot de propriété d’un seul tenant, composé d’une parcelle ou d’un ensemble de parcelles appartenant au même propriétaire ou à la même indivision ». Cette notion comporte donc deux éléments, l’un matériel, à savoir un ensemble d’un seul tenant, et l’autre juridique, à savoir la propriété.

Cette notion d’« unité foncière » joue un rôle primordial dans la détermination de l’assiette matérielle du droit de préemption en droit français. Même si le droit luxembourgeois ignore une telle notion, nous estimons que les solutions dégagées par le droit français sont transposables aux parcelles en droit luxembourgeois.

1. Unité foncière partiellement située dans un périmètre de préemption

La question de savoir si le droit de préemption s’applique sur une unité foncière partiellement située dans un périmètre de préemption a été fortement débattue en France12) R. Hostiou et J.F. Struillou, Expropriation et préemption, 5e éd.,  LexisNexis, no 681.. Un arrêt du Conseil d’État français du 23 juin 1995 a mis fin à ces controverses en décidant que le droit de préemption ne pouvait être exercé ni sur la seule partie de l’unité foncière incluse dans le périmètre de préemption ni sur la totalité de l’unité foncière13)CE fr., 23 juin 1995, Cne de Bouxières-aux-Dames, Rec. CE, 1995, p. 273.. Cette jurisprudence était basée sur le souci du juge administratif « d’assurer le respect des limites territoriales fixées au droit de préemption par la loi elle-même et d’éviter que la chose vendue puisse faire l’objet d’une quelconque modification décidée par l’Administration avec le risque concomitant que le vendeur se retrouve avec un surplus déprécié »14) A. Courrèges note sous CE fr., 21 mai 2008, Société EPM ; Dr. adm., 2008, no 103, cité par R. Hostiou et J.F. Struillou, op. cit., no 681..

Cette solution jurisprudentielle fut toutefois critiquée dans la mesure où il suffisait qu’une partie infime d’un bien soit située à l’extérieur de la zone de préemption pour faire échapper ce bien du champ de la préemption. En raison de ces critiques, le législateur français est intervenu pour mettre en place une faculté de préemption partielle. L’article 21 de la loi no 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a ainsi inséré un article L. 213-2-1 dans le Code de l’urbanisme qui prévoit la possibilité, si certaines conditions sont remplies, de l’exercice d’un droit de préemption partiel. Cet article dispose en son alinéa 1er comme suit :

Lorsque la réalisation d’une opération d’aménagement le justifie, le titulaire du droit de préemption peut décider d’exercer son droit pour acquérir la fraction d’une unité foncière comprise à l’intérieur d’une partie de commune soumise à un des droits de préemption institué en application du présent titre.

À la suite de cette intervention législative, le titulaire du droit de préemption est autorisé, sous condition que la réalisation d’une opération d’aménagement le justifie, à exercer ledit droit de préemption sur la partie d’une unité foncière située dans la zone soumise à préemption. Mais, le droit de préemption reste en tout état de cause exclu sur la partie de l’unité foncière non comprise dans la zone soumise à préemption. Une telle extension de l’assiette du droit de préemption serait dépourvue de toute base légale15)Voy. explications à ce sujet par R. Hostiou et J.F. Struillou, op. cit., no 682 et références y citées..

Il s’ensuit que, lorsque le droit de préemption porte sur une unité foncière dont une fraction n’est pas comprise dans la zone soumise au droit de préemption, l’autorité qui exerce ce droit est tenue de ne se porter acquéreur que de la fraction de l’unité foncière incluse dans cette zone, les dispositions de l’article L. 213-2-1 précité ne l’habilitant pas à préempter les éléments situés hors de la zone où cette prérogative peut s’exercer16)R. Hostiou et J.F. Struillou, op. cit., no 683 et jurisprudences y citées..

Ce principe est très clairement et de façon constante rappelé par le Conseil d’État français. Citons, à titre d’exemple, une motivation du Conseil d’État tirée d’une affaire où le pouvoir préemptant a étendu son droit de préemption sur des biens situés en-dehors d’une zone où ce droit est censé s’appliquer :

Que toutefois, le droit de préemption urbain ne pouvant, en vertu des dispositions de l’article L. 2111 du même Code, s’exercer que dans la zone qui a été délimitée à cette fin par l’autorité compétente, l’autorité qui exerce ce droit est tenue, lorsque la déclaration d’intention d’aliéner porte notamment sur un bien ou une fraction d’une unité foncière qui nest pas compris dans la zone soumise au droit de préemption, de ne se porter acquéreur que du ou des biens ou de la fraction de l’unité foncière inclus dans cette zone17) CE fr., 27 mars 2009, Cne de Vigny, no 322990..

Tout en ayant introduit une faculté de préemption partielle, le droit français a pris soin d’assortir cette possibilité de deux garanties en faveur du propriétaire afin de l’indemniser du préjudice auquel il s’expose du fait que la fraction de l’unité foncière non acquise par la puissance publique risque d’être difficilement vendable ou utilisable.

D’une part, l’alinéa 2 de l’article L. 213-2-1 précité dispose qu’en cas d’exercice du droit de préemption frappant une fraction d’une unité foncière « le propriétaire peut exiger que le titulaire du droit de préemption se porte acquéreur de l’ensemble de l’unité foncière ». Cette disposition permet donc au propriétaire de demander au titulaire du droit de préemption de se porter acquéreur de l’ensemble de l’unité foncière. Soit le titulaire fait droit à cette demande et notifie au propriétaire une décision de préemption portant sur la totalité de l’unité foncière, soit il renonce à préempter s’il ne désire pas acquérir l’ensemble de l’unité foncière. En tout état de cause, cette disposition ne remet pas en cause le grand principe rappelé ci-dessus suivant lequel le pouvoir préemptant n’est pas habilité à préempter les éléments situés hors de la zone de préemption. Le Conseil d’État français est intransigeant quant à ce principe :

Considérant que si l’article L. 213-2-1 du code de l’urbanisme permet au titulaire du droit de préemption, lorsqu’une opération  d’aménagement le justifie, d’exercer son droit de préemption urbain sur la fraction de l’unité foncière mise en vente qui est comprise dans une zone soumise à ce droit, et précise qu’en ce cas le propriétaire peut exiger du titulaire du droit de préemption qu’il se porte acquéreur de l’ensemble de l’unité foncière, il n’autorise pas le titulaire du droit de préemption à préempter ceux des éléments d’une unité foncière qui sont situés dans une zone où le droit de préemption ne peut pas s’exercer18) CE fr., 7 juillet 2010, Cne de Chateaudouble, no 331412..

D’autre part, lorsqu’il est fait application de l’article L. 2132-1 précité et que le propriétaire n’exige pas que le droit de préemption soit porté sur l’ensemble de l’unité foncière, la commune adresse au notaire chargé de la vente une offre de prix pour la seule partie de la propriété située en zone de préemption19)R. Hostiou et J.F. Struillou, op. cit., no 1126.. À défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction d’expropriation. Dans ce contexte, l’article L. 213-4, alinéa 2, du Code de l’urbanisme exige, en tant que garantie pour le propriétaire à l’égard duquel un droit de préemption partiel est exercé, qu’il soit tenu compte dans le cadre de la fixation du prix d’acquisition de la dépréciation résultant du dépeçage de la propriété20)L’article L. 213-4, alinéa 2, du Code de l’urbanisme dispose que « lorsqu’il est fait application de l’article L. 213-2-1, le prix d’acquisition fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation tient compte de l’éven-
tuelle dépréciation subie, du fait de la préemption partielle, par la fraction restante de l’unité foncière ».
.

Le droit luxembourgeois ignore de pareilles garanties fondamentales pour le propriétaire.


2. Aliénation d’un « panier »

Lorsque l’aliénation porte sur un ensemble de biens dont certains entrent dans le champ de préemption et d’autres pas, se pose la question de l’étendue du droit de préemption du pouvoir préemptant.

La solution traditionnelle en France, avant qu’il ne soit introduit dans l’arsenal législatif français une faculté de préemption partielle, consistait à dire que dès lors que les biens formaient une unité objective, ils pouvaient être vendus en bloc, sans que le pouvoir préemptant qui intervient ne puisse opérer la moindre division de l’opération21)B. Grimonprez, Le droit de préemption de la SAFER, LexisNexis, no 77.. Dans l’hypothèse où les biens étaient réputés indivisibles, le vendeur était donc autorisé à les aliéner dans un acte unique et le pouvoir préemptant n’était pas admis à s’emparer de la partie des biens soumis au droit de préemption ni de l’ensemble des biens aliénés. Selon la majorité de la doctrine, l’indivisibilité empêchait dans ce cas l’exercice de la préemption. Cette solution a été consacrée par la Cour de cassation française dans un arrêt du 30 septembre 201522)Cass. fr., 3e civ., 30 sept. 2015, no 14-22.262. :

Mais attendu qu’ayant relevé par motifs propres et adoptés que la SAFER ne critiquait pas l’indivisibilité de la vente et exactement retenu que, s’agissant d’une vente globale de plusieurs parcelles contiguës nayant fait l’objet que d’un seul acte, l’exercice par la SAFER de son droit de préemption ne pouvait conduire à une division forcée de l’objet de la vente, la cour d’appel, qui n’était pas tenue de procéder à une recherche que ses constatations rendaient inopérante, a pu en déduire que la SAFER ne disposait pas du droit de se porter acquéreur de la totalité du bien vendu et que les décisions de préemption devaient être annulées.

En revanche, les juges français ont décidé qu’à défaut de former un ensemble indivisible, les biens devaient être aliénés séparément par leur propriétaire. Deux ventes distinctes devaient être établies, l’une contenant les biens soumis à préemption, et l’autre contenant ceux librement cessibles23)B. Grimonprez, op. cit., no 79..

En France, le législateur est à nouveau intervenu afin d’instaurer, également dans ce cas de figure, une faculté de préemption partielle (avec des garanties pour le propriétaire similaires à celles du mécanisme exposé ci-avant sub II.A.124)Pour le fonctionnement détaillé du mécanisme, voy. B. Grimonprez, op. cit., nos 191 à 193.). Il nous semble que la solution jurisprudentielle précitée, dégagée avant cette modification législative, se laisse parfaitement transposer en droit luxembourgeois.

B.  Tentatives de réponses en droit luxembourgeois

1. La situation de parcelles partiellement situées en zone soumise à droit de préemption

L’hypothèse de parcelles situées partiellement en zone soumise à droit de préemption peut se présenter pour tous les cas prévus par l’article 3. Dans la plupart de ces cas, l’ancienne solution jurisprudentielle française nous paraît être pleinement applicable : si une parcelle est partiellement située en zone soumise au droit de préemption, le droit de préemption ne peut être exercé ni sur la seule partie de la parcelle incluse dans le périmètre de préemption ni sur la totalité de la parcelle.

Toutefois, le dernier tiret de l’article 3, issu de la loi dite Omnibus, mérite une attention particulière dans la mesure où le législateur a pris soin ici de préciser, contrairement aux autres cas, que le droit de préemption frappe « toutes les parcelles situées entièrement ou partiellement dans une bande de cent mètres longeant la limite de la zone urbanisée ou destinée à être urbanisée et située à l’extérieur de ces zones ».

L’application du droit de préemption, dans cette hypothèse, dépend donc de la réunion cumulative de deux conditions :

  • Il faut que les parcelles en cause soient situées entièrement ou partiellement dans une bande de 100 m longeant la limite de la zone urbanisée ou destinée à être urbanisée, et
  • il faut que la bande en question soit située à l’extérieur de ces zones.

Le législateur a ainsi expressément précisé que, dans ce cas de figure, le droit de préemption s’applique également à l’égard de parcelles situées partiellement dans ladite bande de cent mètres. Qu’est-ce qu’il a entendu par cette précision ?

Pour tenter d’apporter une réponse à cette question, il convient d’abord de se reporter à une question parlementaire antérieure à l’introduction du dernier tiret précité à l’article 3 de loi dite Pacte logement. Cette question parlementaire, datée du 18 février 2016 et portant le no 1824, visait notamment la situation de communes appliquant un droit de préemption dans l’hypothèse de « terrains adjacents au périmètre d’agglomération et sis à l’extérieur de celui-ci » à des parcelles portant un seul numéro cadastral situées partiellement à l’intérieur du périmètre d’agglomération et partiellement en-dehors de ce périmètre. Dans sa réponse du 21 mars 2016, le ministre de l’Intérieur a précisé « qu’il n’existe pas de droit de préemption “partiel” qui porterait sur la partie seulement d’un terrain situé à l’extérieur du périmètre alors que l’autre partie se trouverait en zone constructible ».

Le ministre a justifié à l’époque l’absence de droit de préemption partiel ne portant que sur la fraction de parcelle située à l’extérieur du périmètre par le fait qu’une telle distinction aurait pour conséquence qu’un nouveau prix de cession du terrain devra être déterminé ce qui va à l’encontre du principe que le pouvoir préemptant se substitue simplement à la partie acquéreuse.

En effet, le droit de préemption légal s’analyse traditionnellement comme la faculté conférée par la loi à une personne d’acquérir de préférence à toute autre un bien que son propriétaire se propose de céder, en se portant acquéreur de ce bien dans un délai donné, et ce, aux prix et conditions de la cession initialement projetée.

Le pouvoir préemptant ne saurait ainsi « renégocier » le prix et les conditions mentionnés dans le dossier de notification.

Autrement dit, dans sa réponse, le ministre a exclu la possibilité de l’exercice d’un droit de préemption partiel au motif que le pouvoir préemptant n’a pas la possibilité d’offrir un prix ventilé pour la fraction de terrain couverte par le droit de préemption.

Si cette réponse ministérielle nous paraît tout à fait cohérente et justifiée, il faut se poser la question de savoir si la réponse ministérielle serait différente aujourd’hui, du moins pour les parcelles situées dans la bande de cent mètres longeant la limite de la zone urbanisée ou destinée à être urbanisée, en raison de l’introduction de l’adverbe « partiellement » au dernier tiret de l’article 3. Les travaux parlementaires se trouvant à la base de la loi dite Omnibus ne font pas clairement apparaître l’intention du législateur par rapport à l’introduction de cet adverbe.

Le texte initial du projet de loi réservait un droit de préemption à la commune et au Fonds du Logement « pour toutes les parcelles et les parties de parcelles situées entièrement ou partiellement dans une bande de cent mètres qui commence à courir à partir de la limite de la zone urbanisée ou destinée à être urbanisée »25) Doc. parl., no 6704, p. 9.. Dans l’avis complémentaire du Conseil d’État du 17 juillet 2015, ce texte a été exposé à de vives critiques :

Le nouveau sixième tiret de la disposition en projet, qui correspond au cinquième tiret du texte actuel, remplace les termes de « terrains adjacents au périmètre dagglomération et sis à l’extérieur de celui-ci » par ceux de « toutes les parcelles et les parties de parcelles situées entièrement ou partiellement dans une bande de cent mètres qui commence à courir à partir de la limite de la zone urbanisée ou destinée à être urbanisée ». L’abandon de l’expression désuète de « périmètre d’agglomération » et son remplacement  par des références aux notions de « zone urbanisée » et de « zone destinée à être urbanisée » se trouve en phase avec la terminologie et les notions utilisées par la loi précie du 19 juillet 2004 et ses règlements d’exécution et ne donne pas lieu à observation. Cependant, lexpression de « bande de cent mètres qui commence à courir à partir de la limite » n’est pas claire, alors qu‘il n’est pas précisé si cette bande se trouve à l’intérieur ou à l’extérieur de la limite des zones en question. Même si l’on peut déduire du contexte que la bande se situe à l’extérieur des zones, il faut le préciser. Il faut encore relever que le bout de phrase « les parcelles et les parties de parcelles situées entièrement ou partiellement dans une bande de cent mètres » contient une redondance. Tenant compte des considérations rédactionnelles qui précèdent, le Conseil d’État propose de conrer au nouveau sixième tiret la teneur suivante :

« la commune et le Fonds pour le développement du logement et de l’habitat, pour toutes les parcelles situées entièrement ou partiellement dans une bande de cent mètres de longeant la limite de la zone urbanisée ou destinée à être urbanisée et située à l’extérieur de ces zones, ».

Le Conseil d’État donne à considérer que le droit de préemption faisant l’objet du nouveau sixième tiret (cinquième tiret dans le texte de loi actuel) présente les mêmes problèmes au regard de l’article 1er du Protocole additionnel que le droit de  préemption visé au nouveau cinquième tiret, auquel le Conseil d’État vient de s’opposer formellement. Il demande sous peine d’opposition formelle aux auteurs de reconsidérer le nouveau sixième tiret à la lumière de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, développée ci-dessus26)Doc. parl., no 6704/4, p. 20..

À la suite de cette critique du Conseil d’État, qui ne permet pas d’apporter de réponse précise à la question de savoir ce que le législateur a visé par l’adverbe « partiellement », le texte actuel a été adopté.

Nous pensons que l’introduction de l’adverbe « partiellement » est en tout état de cause insuffisante pour permettre aux pouvoirs préemptant l’exercice d’un droit de préemption partiel.

D’une part, comme expliqué à titre introductif  ci-dessus, nous estimons que l’assiette matérielle du droit de préemption ne peut jamais être étendue sur une partie de parcelle située dans une zone pour laquelle la loi n’a pas instauré de droit de préemption. Une telle solution équivaudrait à une extension illégale du droit de préemption contraire à la protection constitutionnelle du droit de propriété. En s’inspirant du droit français, on peut donc affirmer que la possibilité de préemption partielle ne permet jamais de préempter la fraction du bien situé en dehors de la zone de préemption27)CE fr., 21 mai 2008, Société EPM, req. no 310951, cité par B. JORION, Ques-
tions/réponses – Droits de préemption, Berger-Levrault, p. 70.
.

D’autre part, le droit luxembourgeois, contrairement au droit français, ne prévoit pas la possibilité pour le pouvoir préemptant de proposer un prix ventilé, ni de garanties pour préserver les intérêts du propriétaire qui voit sa propriété amputée d’une fraction suite à une préemption partielle. On peut dès lors se poser la question de savoir si le texte luxembourgeois est (i) praticable et (ii) conforme à la Constitution.

(i) Comment, à défaut de base légale, le pouvoir préemptant pourrait-il offrir un prix pour une préemption partielle ? Il nous semble que la réponse ministérielle du 21 mars 2016 reste pleinement valable à ce sujet. Le pouvoir préemptant ne peut pas étendre son droit de préemption à une partie de parcelle non couverte par le droit de préemp De même, il est dans l’impossibilité légale de ventiler le prix de préemption portant sur la fraction de parcelle couverte par le droit de préemption. Enfin, il est également exclu que le pouvoir préemptant préempte la fraction de parcelle couverte par le droit de préemption au prix total. Il a en effet été jugé en France qu’est illégale une décision de préemption qui reprend le prix de vente global indiqué pour la propriété en cause, alors que seules étaient susceptibles d’aliénation les parcelles situées en zone de préemption28)CAA Nantes, 24 mars 2009, req. no 08NT01394, M. Vaillant ; CE fr., 27 mars
2009, req. no 322990, Cne de Vigny ; décisions citées par R. Hostiou et J.F. Struillou, op. cit., no 1126.
. Nous ne voyons dès lors pas comment un pouvoir préemptant pourrait exercer, en l’état actuel des textes, un droit de préemption portant sur une parcelle située partiellement dans la bande de cent mètres.

(ii) La parcelle serait amputée d’une fraction et le propriétaire se retrouverait avec une parcelle dépecée dont le restant risque de n’avoir plus qu’une valeur disproportionnellement amoindrie ou d’être inutilisable. Une telle situation nous paraît difficilement compatible avec l’article 1erdu Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et l’article 16 de la Const Pour éviter de pareilles atteintes au droit de propriété, le législateur français a justement instauré, nous l’avons vu ci-dessus, des garanties pour le propriétaire se voyant exposé à une telle situation.

Il nous semble dès lors que, malgré l’adjonction de l’adverbe « partiellement » au dernier tiret de l’alinéa 1er  de l’article 3 de la loi dite « Pacte logement », un exercice partiel du droit de préemption n’est que difficilement concevable en l’état actuel des textes légaux.


2. La situation d’un « panier » de parcelles mixtes

Le deuxième scénario susceptible de se présenter est celui de la vente d’un ensemble de parcelles mixtes, c’est-àdire de parcelles dont certaines tombent sous le droit de préemption, et d’autres pas.

Une question parlementaire, datée du 1er mars 2018 et portant le no 3664, visait précisément la situation où un compromis de vente signé entre parties porte sur plusieurs parcelles mixtes. Dans sa réponse du 16 avril 2018, donc postérieure à l’entrée en vigueur de la loi dite Omnibus, le ministre du Logement a expliqué que « dans l’hypothèse où un compromis de vente comprend une ou plusieurs parcelles tombant sous le droit de préemption ainsi que des parcelles pour lesquelles le pouvoir préemptant ne bénéficie pas d’un tel droit, alors le pouvoir préemptant […] devra proposer au vendeur d’acquérir l’ensemble des parcelles énumérées au compromis de vente. Les conditions arrêtées dans le compromis sont donc à respecter dans sa globalité par le pouvoir préemptant, faute de l’existence d’un texte légal prévoyant un droit de préemption partiel, comme en France. En l’absence de jurisprudence en la matière à ce stade, telle est, à mon avis, la logique qui résulte de la lecture des textes législatifs ».

Cette réponse ministérielle nous paraît toutefois  trop peu nuancée et revient à étendre l’exercice du droit de préemption à des parcelles non couvertes légalement d’un tel droit. Toujours suivant une lecture restrictive du droit de préemption, une telle extension nous semble difficilement concevable. Nous estimons qu’il faut suivre le grand principe selon lequel le droit de préemption ne peut pas être étendu à des biens qui ne sont pas situés dans une zone de préemption en vertu de la loi.

Pour résoudre la question, il est possible de s’inspirer utilement de l’ancienne solution française, c’est-à-dire de faire la distinction entre un ensemble de parcelles mixtes constituant un ensemble indivisible ou, au contraire, un ensemble divisible.

Tout dépendra, dans le cadre d’une telle approche, de l’appréciation de la notion d’indivisibilité. Les auteurs français estiment que deux conceptions de l’indivisibilité sont possibles.

D’une part, il est possible d’apprécier la notion d’indivisibilité d’une façon objective qui résulte de la situation soit géographique soit économique des lieux. Des biens qui, en raison de leur configuration, ne peuvent pas matériellement être séparés ou qui forment une véritable « unité économique » (par exemple, une ferme avec ses dépendances) seraient objectivement indivisibles.

D’autre part, l’indivisibilité pourrait être conçue de façon subjective. Dans ce cas, elle résulterait de la volonté des parties. Cette deuxième approche comporte bien évidemment le danger de contourner trop facilement le droit de préemption réservé aux pouvoirs préemptant. Ainsi, la liberté du vendeur de déterminer l’objet de la vente peut facilement dégénérer en fraude si la réunion des différents biens cédés ne trouve de justification objective29)Voy. pour la distinction entre interprétation objective et subjective de la notion d’indivisibilité : B. Grimonprez, op. cit., no 80..

La jurisprudence française semble avoir adopté une approche d’interprétation restrictive de la notion d’indivisibilité30) B. Grimonprez, ibid..

En tout état de cause, la jurisprudence française a toujours admis que le juge pouvait constater une « fraude à la loi » au cas où le propriétaire d’un terrain soumis au droit de préemption aurait constitué artificiellement une unité foncière dans le seul but de faire échec à la préemption sur l’ensemble31)Voy., par ex., TA Lyon, 28 septembre 1994, Caisses des écoles ville de Lyon ; CAA Nancy, 29 avril 1997, no 96NC00395, Cne de Saulchery ; CE fr., 19 mai
1998, no 188819, Cne de Saulchery.
. Ainsi, le droit de préemption pouvait néanmoins s’exercer lorsqu’une unité foncière a été artificiellement créée dans le seul but d’échapper à ce droit de préemption32)D. Dutrieux, Le droit de préemption urbain, Éditions du Cridon Nord-Est,
2011, p. 91.
.

À défaut de droit de préemption partiel prévu par la loi luxembourgeoise en cas de vente de parcelles mixtes, il nous semble donc possible de s’inspirer de l’ancienne solution jurisprudentielle française (l’indivisibilité empêche la préemption, sauf fraude) qui, en adoptant une approche pragmatique, a établi un équilibre entre protection du droit de propriété, d’une part, et protection des droits des pouvoirs préemptant, d’autre part.

II. CONCLUSION

Le droit luxembourgeois, en ne se souciant pas de la protection du droit de propriété en cas d’éventuelle préemption partielle, nous paraît rester incomplet. Cette lacune du droit luxembourgeois risquera à l’avenir soit de bloquer l’exercice du droit de préemption, soit de porter atteinte au droit de propriété constitutionnellement protégé. À défaut d’enseignements jurisprudentiels à l’heure actuelle, l’avenir nous montrera vers quelles solutions tendront les juridictions luxembourgeoises qui seront appelées à veiller à ce que le droit de préemption soit exercé dans le plein respect du droit de propriété.

Revue luxembourgeoise de droit immobilier  n° 1 – Avril 2019

 

Références   [ + ]

1. Mém. A / J.O.G.D.L. 159 du 27 octobre 2008. La loi est entrée en vigueur le 1er novembre 2008.
2. Mém. A / J.O.G.D.L. 318 du 23 mars 2017. La loi est entrée en vigueur le 1er  avril 2017.
3. Ainsi, la Chambre des employés privés a observé, lors de la procédure législative, que le droit de préemption constitue « une limitation au droit de propriété de chacun ». Pour cette raison, la Chambre des employés privés a exprimé l’opinion qu’il faut « veiller à ce que ces limitations soient proportionnées au but recherché » – Trav. parl., no 5696/4, p. 46, point 102. De même, le Conseil d’État a souligné que « l’expropriation et la préemption constituent deux techniques juridiques qui permettent aux pouvoirs publics, selon des modalités différentes, de porter atteinte à la propriété immobilière, privant le propriétaire de la faculté de disposer librement de son bien et remettant ainsi en cause un droit considéré traditionnellement comme “inviolable et sacré” » – Doc. parl., no 5696/11, p. 5, in fine.
4. Doc. parl., no 6704/4, p. 18.
5. F. Bouyssou, « Respect du droit de propriété et droit de l’urbanisme »,  AJDA, 2003, p. 2135.
6. J.E. Schoettl « Le Conseil constitutionnel et la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains », AJDA, 2001, p. 18.
7. Doc. parl., no 5696, p. 30.
8. Le projet de loi initial a été déposé en date du 8 mars 2007.
9. Voy. à ce sujet les commentaires des articles du Doc. parl., no 6704, p. 24.
10. Mém. A / J.O.G.D.L. 271 du 20 avril 2018.
11. Doc. parl., no 6704, p. 24.
12. R. Hostiou et J.F. Struillou, Expropriation et préemption, 5e éd.,  LexisNexis, no 681.
13. CE fr., 23 juin 1995, Cne de Bouxières-aux-Dames, Rec. CE, 1995, p. 273.
14. A. Courrèges note sous CE fr., 21 mai 2008, Société EPM ; Dr. adm., 2008, no 103, cité par R. Hostiou et J.F. Struillou, op. cit., no 681.
15. Voy. explications à ce sujet par R. Hostiou et J.F. Struillou, op. cit., no 682 et références y citées.
16. R. Hostiou et J.F. Struillou, op. cit., no 683 et jurisprudences y citées.
17. CE fr., 27 mars 2009, Cne de Vigny, no 322990.
18. CE fr., 7 juillet 2010, Cne de Chateaudouble, no 331412.
19. R. Hostiou et J.F. Struillou, op. cit., no 1126.
20. L’article L. 213-4, alinéa 2, du Code de l’urbanisme dispose que « lorsqu’il est fait application de l’article L. 213-2-1, le prix d’acquisition fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation tient compte de l’éven-
tuelle dépréciation subie, du fait de la préemption partielle, par la fraction restante de l’unité foncière ».
21. B. Grimonprez, Le droit de préemption de la SAFER, LexisNexis, no 77.
22. Cass. fr., 3e civ., 30 sept. 2015, no 14-22.262.
23. B. Grimonprez, op. cit., no 79.
24. Pour le fonctionnement détaillé du mécanisme, voy. B. Grimonprez, op. cit., nos 191 à 193.
25. Doc. parl., no 6704, p. 9.
26. Doc. parl., no 6704/4, p. 20.
27. CE fr., 21 mai 2008, Société EPM, req. no 310951, cité par B. JORION, Ques-
tions/réponses – Droits de préemption, Berger-Levrault, p. 70.
28. CAA Nantes, 24 mars 2009, req. no 08NT01394, M. Vaillant ; CE fr., 27 mars
2009, req. no 322990, Cne de Vigny ; décisions citées par R. Hostiou et J.F. Struillou, op. cit., no 1126.
29. Voy. pour la distinction entre interprétation objective et subjective de la notion d’indivisibilité : B. Grimonprez, op. cit., no 80.
30. B. Grimonprez, ibid.
31. Voy., par ex., TA Lyon, 28 septembre 1994, Caisses des écoles ville de Lyon ; CAA Nancy, 29 avril 1997, no 96NC00395, Cne de Saulchery ; CE fr., 19 mai
1998, no 188819, Cne de Saulchery.
32. D. Dutrieux, Le droit de préemption urbain, Éditions du Cridon Nord-Est,
2011, p. 91.

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